נמלי ישראל: איפה באמת מסתתר הסיכון בתביעות הקבלנים בחיבורי נמל המפרץ

חיבורי נמל המפרץ: הסיכון אינו מספר אחד, אלא על מי הוא נופל

הניתוח הקודם כבר סימן שתוכנית הפיתוח של נמלי ישראל מייצרת רעש פרויקטלי שלא נכון לתרגם אוטומטית לסיכון אשראי. הניתוח הנוכחי מתמקד בחיבורי נמל המפרץ, מאחר שבשנה הקרובה זהו הפרויקט היחיד שהחברה עצמה מסמנת כאירוע שחורג מהפעילות השוטפת. לכן השאלה אינה אם הפרויקט מייצר כותרות, אלא איזה חלק מהחשיפה הזו עלול להתגלגל בסופו של דבר למאזן של נמלי ישראל.

הממצא הראשון: דרישות הקבלנים אינן מוצגות כהתחייבות חלוטה של החברה בגין עבודות שביצעה בעצמה. החברה מבהירה שעיקר הטענות והדרישות הכספיות מופנות לתקופת הביצוע תחת חברת יפה נוף, כלומר לשלב שקדם להעברת הפרויקט לידיה.

הממצא השני: חלוקת האחריות בהסכם אינה חד כיוונית. מצד אחד, המדינה אמורה לממן את כל עלויות הפרויקט, כולל מע"מ ודמי ניהול. מצד שני, החברה עשויה לשאת בהשקעות ייעודיות של עד 400 מיליון שקלים, כולל מע"מ, כדי להבטיח את השלמת דרכי הגישה לנמל ולמתקנים הנלווים שהוגדרו בהסכם.

הממצא השלישי: הסכם הפשרה שכבר נחתם מול אחד הקבלנים אינו סוף פסוק, אלא מבחן מימוני. ההסכם מותנה במספר תנאים, ובראשם העברת המימון בפועל של חלק המדינה בסכום הפשרה. נכון למועד פרסום הדוחות המימון טרם התקבל, והמדינה אף ביקשה ארכה של 3 חודשים לגיבוש עמדתה.

הממצא הרביעי: מוקד הסיכון השתנה. מאחר שחלק הארי של העבודות הסתיים והועבר לאחריות ולתחזוקת נתיבי ישראל, הסיכון המרכזי אינו נוגע עוד לביצוע השוטף, אלא לשאלה מי יספוג את הזנב המשפטי והמימוני של הפרויקט.

מה ההסכם באמת מטיל על המדינה ואיזו חשיפה נשארת בחברה

בעקבות החלטת המדינה באוקטובר 2020 להעביר את הפרויקט מיפה נוף לנמלי ישראל, נחתם נספח להסכם המסגרת שבו קיבלה על עצמה החברה את המשך התכנון, הביצוע, התחזוקה וההפעלה במרחב חיבורי נמל המפרץ. ההגדרה רחבה וכוללת כבישים, מסילות רכבת, גשרים ומנהרת תשתיות. דווקא בשל ההיקף הזה, סעיף המימון הופך לקריטי.

הנקודה המרכזית היא שההסכם אינו נשען על מודל שבו החברה מממנת את הפרויקט וממתינה לשיפוי. כברירת מחדל, המדינה אמורה לממן את כלל עלויות הפרויקט. החריג לכלל הזה מהותי אך מוגדר היטב: החברה עשויה לשאת בהשקעות של עד 400 מיליון שקלים כדי להבטיח את השלמת דרכי הגישה לנמל, לרבות מערכת הכבישים לנמל המפרץ, מסוף הכימיקלים הצפוני, מספנות ישראל, מעגנות שביט וקישון מזרח.

המשמעות היא שהפרויקט אינו ממומן במלואו על ידי המדינה באופן שמשאיר את החברה מחוץ לתמונה, אך הוא גם אינו השקעה הונית שגרתית של נמלי ישראל. שכבת הביניים הזו מסבירה מדוע לא נכון לבחון את תביעות הקבלנים רק דרך הפריזמה של כותרת על מאות מיליוני שקלים.

קיימת גם שכבת הגנה נוספת. במקרה של חריגה מתקציב הפרויקט ללא מקורות תקציביים מאושרים, משרד התחבורה רשאי להורות על עצירת הביצוע או על שינוי התכולה. בתרחיש כזה, הממשלה אמורה לשאת בעלויות הנובעות מהפסקת העבודות, מאי השלמת הפרויקט או משינוי התכולה. המשמעות היא שגם אם המסגרת התקציבית נתקעת, העומס הפיננסי אינו מתגלגל אוטומטית ובמלואו לפתחה של החברה.

עם זאת, ההגנה הזו אינה הרמטית. ההסכם קובע כי החברה אחראית למעשים או למחדלים רשלניים שלה או של עובדיה, ועליה לשפות את משרד התחבורה בגין נזק או הוצאה שייגרמו כתוצאה מכך. מנגד, נקבע במפורש כי אחריות זו אינה חלה על עבודות שבוצעו על ידי יפה נוף או על תכנון של יפה נוף שיושם בהמשך. זהו קו ההבחנה הקריטי ביותר באירוע: לא כל תקלה בפרויקט נרשמת לחובת נמלי ישראל, אך מה שייוחס אליה בסופו של דבר עלול להפוך לחשיפה מאזנית.

מדוע הסכם הפשרה מול קבלן אחד דווקא מחדד את הסוגיה

אפשר היה להניח שחתימה על הסכם פשרה מול אחד הקבלנים מקטינה את הסיכון. בפועל, התמונה מורכבת יותר. ההסכם אמנם מאותת שהמחלוקת בשלה למתווה פתרון, אך הוא גם חושף שההכרעה אינה נמצאת רק בידי החברה.

הסכם הפשרה מותנה במספר תנאים מתלים שטרם התקיימו, ובראשם מימון חלק המדינה בסכום הפשרה. כל עוד המימון לא מתקבל, המחלוקת אינה מסולקת סופית. נהפוך הוא, זהו איתות ברור לכך שגם לאחר השגת הסכמה מסחרית מול הקבלן, שאלת המימון מול המדינה נותרת פתוחה. זה אינו איום תיאורטי: ההסכם כולל תנאי מפסיק, וכבר נדרשה ארכה של 3 חודשים בחלון ההכרעה.

זו הסיבה שהכותרת על "מאות מיליוני שקלים" מטעה לשני הכיוונים. היא עלולה להישמע דרמטית מדי, אך בה בעת להרגיע מוקדם מדי. דרמטית מדי, משום שהחברה אינה מכירה בכל הסכום כהתחייבות שלה. מרגיעה מדי, משום שהאירוע טרם הוכרע ולא ניתן עדיין לתמחר את הסיכויים. החברה דחתה חלק מהטענות, מנהלת בירורים מול קבלנים אחרים, ומבהירה כי נכון למועד פרסום הדוחות לא ניתן להעריך את סיכויי התביעות.

הנקודה המעניינת באמת היא המעבר משלב הביצוע לשלב ייחוס האחריות. בעיצומן של העבודות, המוקד היה עמידה בלוחות הזמנים ובתקציב. כעת, לאחר שחלק הארי של העבודות הועבר לנתיבי ישראל, השאלה המרכזית הופכת למשפטית ומימונית: איזה חלק מהזנב הפרויקטלי שייך לתקופת יפה נוף, איזה חלק יזכה למימון מדינה, ואיזה חלק עלול לזלוג למאזן החברה.

מימון: קודם כל שאלת ייחוס אחריות, ורק אחר כך סיכון נזילות

דוח הדירקטוריון מחדד הבחנה חשובה: הפעילות השוטפת ממומנת ממקורות עצמיים ומהנפקות אג"ח, בעוד שפרויקטי המסגרת מתוקצבים בנפרד על ידי המדינה. זוהי הפריזמה הנכונה לניתוח חיבורי נמל המפרץ. מבחינה כלכלית, הסיכון מתחיל כשאלת ייחוס ומימון פרויקטלי, ורק בשלב מאוחר יותר עלול להתפתח לסיכון נזילות תאגידי.

זו אינה נקודה תיאורטית. החברה מציינת כי ברשותה מסגרות אשראי לא מנוצלות בהיקף של 550 מיליון שקלים, וכי איתנותה הפיננסית תאפשר לה להמשיך לממן את הפעילות השוטפת ואת הפרויקטים. לפיכך, הסיכון המיידי אינו משבר נזילות. עם זאת, האירוע רחוק מלהיות זניח. המבחן פשוט עובר לזירה אחרת: האם העלות נשארת בתוך מעטפת הפרויקט והמדינה, או שהיא מתחילה לייצר פער תזרימי שדורש שימוש במזומני החברה.

מכאן נובעת החשיבות של מסירת חלק הארי של העבודות לנתיבי ישראל. בשלב הביצוע, קל היה להניח שחריגה נקודתית תיבלע בתוך פרויקט מתמשך. כעת, כשהפרויקט מתקרב לשלב שבו יתרת העבודות (למעט מנהרת התשתיות) אמורה להימסר לגורמים אחרים בהנחיית משרד התחבורה, כל התפתחות חדשה תהווה איתות על חלוקת האחריות, ולא תנודת ביצוע שגרתית.

זו אינה שאלה של "האם החברה מסוגלת לשלם", אלא של "מה היא בכלל אמורה לשלם". עבור מנפיקה בסדר הגודל של נמלי ישראל, זהו הבדל תהומי.

המסקנה

הסיכון בתביעות הקבלנים בחיבורי נמל המפרץ ממוקד יותר מהמשתמע מהכותרות. השאלה המיידית אינה אם החברה ניצבת בפני התחייבות ודאית של מאות מיליוני שקלים, אלא תלויה בשלושה מבחנים מצטברים: האם עיקר הדרישות אכן ייוחס לתקופת יפה נוף, האם המדינה תסכים לממן את חלקה גם כשיש נוסחת פשרה על השולחן, והאם חלק מהזנב הפרויקטלי יסווג בסופו של דבר כרשלנות או כהשקעה שנופלת על כתפי החברה.

זו הסיבה שהסכם הפשרה אינו מעיד על פתרון כולל, אלא על לחץ נקודתי. הוא מוכיח שקיים מסלול לסגירת מחלוקות, אך גם מבהיר שכל הסכמה כזו עוברת דרך קופת המדינה. כל עוד זהו המצב, המסקנה הכלכלית אינה שזו "עוד תביעה קבלנית", אלא מאבק על קו הגבול שבין פרויקט מדינתי להתחייבות תאגידית.

ב 2 עד 4 הרבעונים הקרובים ישנן שלוש נקודות מעקב ברורות: תגובת המדינה להסכם הפשרה וליתר הדרישות, היכולת להשלים את יתרת העבודות ללא גל תביעות חדש, וגילויים עתידיים שיבהירו אם חלק מהעלויות זולג משכבת הפרויקט לשכבת החברה. אם שלוש החזיתות הללו יישארו שקטות, הכותרת על מאות מיליוני שקלים תתברר בדיעבד כמוגזמת ביחס לסיכון הכלכלי. מנגד, הרעה באחת מהן תהיה הדרך המהירה ביותר להפוך רעש פרויקטלי לאירוע מימוני ממשי.